Positionspapier

Gesundheitsförderung und Prävention

1. Ausgangslage

Das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) hat am 5.9.2005 die Fachkommission „Prävention + Gesundheitsförderung“ (Fachkommission PGF2010) eingesetzt, um die inhaltlichen und fachlichen Voraussetzungen sowie die politische Machbarkeit einer rechtlichen Neuregelung von Prävention und Gesundheitsförderung zu prüfen. Die Fachkommission hat im Juni 2006 auftragsgemäss ihren Bericht abgeliefert, nachdem sie zuvor ihre Vision und sieben Thesen zur Neuregelung von P&GF bei den wichtigsten kantonalen und nationalen Akteuren in die Vernehmlassung gegeben hat, darunter auch bei santésuisse und ihren Mitgliedern. Bis Ende Januar 2007 wurde der Schlussbericht mit den kantonalen Gesundheitsdirektoren beraten, am 1. März 2007 erfolgte eine Anhörung der Versicherer beim Vorsteher des EDI.

Der Bericht „Prävention und Gesundheitsförderung in der Schweiz“, welcher am 28. September 2007 veröffentlicht worden ist, dient der Beantwortung

• des Postulats 05.3161 Humbel Näf zur Transparenz und Koordination bei Prävention und Gesundheitsförderung (vom 17.3.2005), und
• des Postulats 05.3230 der SGK SR zum Einsatz von Bundesmitteln in der Gesundheitsprävention (vom 3.5.2005).

Zudem hat der Bundesrat zeitgleich die

• Motion 07.3261 Schenker zur Prävention und Gesundheitsförderung (vom 23.3.2007) beantwortet.

Der Bundesrat hat dem Eidgenössischen Departement des Innern den Auftrag erteilt, bis im Herbst 2008 einen Vorentwurf für neue gesetzliche Bestimmungen zur Stärkung von Prävention und Gesundheitsförderung zu erarbeiten. Als Grundlage für die Erarbeitung des neuen Gesetzes dient der vorliegende Bericht. Konkret bedeutet dies nun, dass für die Ausarbeitung eines neuen Präventionsgesetzes ein umfangreiches  Legiferierungsprojekt in Angriff genommen werden muss, um die neuen und die bestehenden Grundlagen für Prävention und Gesundheitsförderung zusammenzuführen.

2. Finanzierung von Gesundheitsförderung und Prävention

Der Zeitpunkt für eine nachhaltige Neuorientierung von Gesundheitsförderung und Prävention ist günstig. Zum Einen sind wir mit Herausforderungen im Gesundheitsbereich konfrontiert wie die demografische Entwicklung, die Zunahme chronischer Krankheiten, die Zunahme
psychischer Störungen, die Wiederkehr bzw. das Neuauftreten von Infektionskrankheiten usw., zum Andern steigen parallel dazu die Gesundheitskosten ungebrochen an. 2006 beliefen sie sich auf 53 Milliarden Franken oder 11.6 % des Bruttoinlandprodukts. Allein in den vergangenen fünf Jahren sind diese Kosten um rund 22 % gestiegen.

Laut Finanzstatistik der öffentlichen Haushalte des Bundesamtes für Statistik bewegte sich der Anteil der Aufwendungen für Prävention und Gesundheitsförderung in den letzten Jahren bei etwas mehr als 2 % der gesamten Gesundheitskosten. 2004 waren es 2.2 % oder 1.125 Mia Franken. Eine Aufstellung der Finanzierungsquellen einerseits und der Ausgaben 2004 für Aufwendungen im Bereich Prävention und Gesundheitsförderung präsentiert sich folgendermassen (vgl. Tabellen 1 und 2).

Tab. 1: Finanzierungsquellen von Präventions- und Gesundheitsförderungsmassnahmen ¹:

• Allgemeine Bundesmittel und Steuern
  Präventionskredit des BAG
• Zwecksteuern
  Steuern, deren Ertrag für einzelne in Verfassung oder Gesetz vorgesehene Aufgaben bestimmt ist. Die Einnahmen aus Zwecksteuern sind gebundene Einnahmen, d.h., es stehen fiskalische Interessen, z.B. die Finanzierung der AHV, und nicht gesundheitspolitische Anliegen im Vordergrund.
  Beispiele: Tabaksteuer (gemäss Art. 131 i.V. mit Art. 112 BV), Alkoholsteuer (gebrannte Wasser; gemäss Art. 131 i.V. mit Art. 112 BV;10% des Reinertrags der Eidg. Alkoholverwaltung gehen an die Kantone zur Bekämpfung von Ursachen und Auswirkungen des Alkoholismus, des Suchtmittel-, Betäubungsmittel- und Medikamentenmissbrauchs gemäss AlkG, Art. 44 und 45), Biersteuer (Art. 131 BV).
• Lenkungsabgaben
  Die Erhebung von Lenkungsabgaben zielt auf die Steuerung des Verhaltens mittels finanzieller Anreize ohne fiskalische Ziele, insbesondere ohne Einnahmen für die allgemeine Bundeskasse.
  Beispiele: Lenkungsabgabe auf Heizöl (Umweltschutzgesetz), Abgabe von 0.13 Rappen je Zigarette zugunsten des Tabakpräventionsfonds (BG über die Tabakbesteuerung, Art. 28).
• Abgaben mit enger Verknüpfung von Abgabepflicht und Verwendungszweck
  Möglichkeit, ohne spezifische Verfassungskompetenz Abgaben auf Gesetzesstufe zu erheben. Beispiele: Beitrag von CHF 2.40 pro gemäss KVG obligatorisch versicherter Person an die Stiftung Gesundheitsförderung Schweiz (KVG, Art. 20), Prämienzuschlag von 6.5% der  Nettoprämie für die Unfallversicherung für die Verhütung von Berufsunfällen und Berufskrankheiten (UVG, Art. 87), Prämienzuschlag von 0.75% der Nettoprämie für die Unfallversicherung für die Verhütung von Nichtberufsunfällen (UVG, Art. 88), Prämienzuschlag von 0,75% der Motorfahrzeug-Haftpflichtversicherung für die Unfallverhütung im Strassenverkehr (Unfallverhütungsbeitragsgesetz, Art. 1).

Tab. 2: Aufwendungen für Prävention und Gesundheitsförderung im Jahre 2004²:

Bund (Daten 2004 gemäss Angaben der jeweiligen Institutionen)

3. Nationale Gesundheitsziele und Strategie

In den letzten Jahren haben sich Gesundheitsförderung und Prävention unkoordiniert entwickelt; zahlreiche Programme verfolgen die gleichen Ziele. Ursache dafür ist eine fehlende nationale und kohärente Gesundheitspolitik. Der Bund übernimmt keine Steuerungsfunktion, er setzt keine Gesundheitsziele und legt keine Prioritäten fest. Kantone und Gemeinden sind ihrerseits ganz unterschiedlich aktiv. Auch die Zuständigkeiten zwischen Bund, Kantonen und Organisationen sind nicht klar geregelt.

Folgende Anforderungen sind deshalb Voraussetzung für eine nachhaltige Neuregelung:

• Ziele und Zuständigkeiten müssen klar definiert sein: Ausgehend von nationalen Gesundheitszielen sind die Ziele für Prävention und Gesundheitsförderung abzuleiten. Darauf aufbauend ist eine gemeinsame, von breiten Kreisen getragene Strategie im Bereich von Gesundheitsförderung und Krankheitsverhütung (Primärprävention) zu entwickeln.
• Es benötigt Zusammenarbeit statt Konkurrenz. Programme, die ähnliche Ziele verfolgen, sind aufeinander abzustimmen bzw. zu bündeln. Die Bevölkerung benötigt wenige, dafür klare und nachhaltige Botschaften. Aktivitäten müssen durch verstärkte Zusammenarbeit optimal genutzt werden. Es braucht eine bessere Kooperation der verschiedenen staatlichen Ebenen, aber auch zwischen Staat und Privaten.
• Es geht nicht primär darum, mehr Geld für Prävention und Gesundheitsförderung zu verlangen, sondern die vorhandenen Mittel gezielter und unter Kosten-/NutzenÜberlegungen langfristig sinnvoll einzusetzen. Es geht auch hier um eine bessere Koordination und Kooperation.

In diesem Sinne begrüsst santésuisse grundsätzlich die Stossrichtung der Ergebnisse der Fachkommission „Prävention und Gesundheitsförderung“, wenn es um

• die Stärkung von Prävention und Gesundheitsförderung,
• die Stärkung der Gesundheitskompetenzen und –ressourcen der Bevölkerung sowie die Reduktion der Gesundheitsbelastungen,
• klare Zuständigkeiten und Kompetenzenverteilung zwischen den Akteuren sowie um · die nachhaltige Anwendung von Zweckmässigkeit und Wirksamkeit bei den Massnahmen und deren systematische Evaluation geht.

Regulative Massnahmen sollen nur dort ergriffen werden, wo sie Sinn machen und der Zielsetzung dienen. Die individuelle Verantwortung ist konsequent zu stärken. Evaluationen sind die Voraussetzung für Qualitätssicherung.

4. Fazit

santésuisse begrüsst die Schaffung eines eigenen Präventiongesetzes, wenn es um die Stärkung von Gesundheitsförderung und Prävention geht. Im Vordergrund steht dabei der effiziente Mitteleinsatz und die bessere Koordination unter den verschiedenen Akteuren (insbesondere Stiftung für Gesundheitsförderung und BAG). Wenn hingegen die neue Gesetzesgrundlage dazu missbraucht werden soll, künftig Prävention vermehrt über die Krankenversicherung zu finanzieren, braucht es kein neues Gesetz. Es muss verhindert werden, dass sich via das Auffangbecken KVG die öffentliche Hand (namentlich auch die Kantone) aus der Prävention und der Gesundheitsförderung zurückziehen. Das neue Präventionsgesetz muss vielmehr den Public Health-Auftrag der öffentlichen Hand stärken.

Ausserdem ist das Ziel einer klaren Trennung zwischen Aufsicht, Mittelvergabe und Durchführung im Sinne einer guten Corporate Governance anzustreben. Die konzentrierte und zielgerichtete Einsetzung der Präventionsmittel – und damit die Effizienzsteigerung - wird dadurch ebenfalls erleichtert.

Vordringliches Anliegen der Krankenversicherer ist es, die vorliegenden finanziellen Mittel möglichst effizient einzusetzen, was auch das Setzen von klaren Prioritäten voraussetzt. Als Organisation für die strategischen Grundlagen, die Formulierung und Vergabe der Leistungsaufträge sowie für das Qualitätsmanagement drängt sich die breit verankerte Stiftung Gesundheitsförderung Schweiz auf. Bei einer Aufwertung der Stiftung ist unbedingt darauf zu achten, dass ihre Geschäftsstelle so schlank und effizient als möglich gestaltet wird.

¹ Bundesamt für Gesundheit, Zukunft von Prävention und Gesundheitsförderung in der Schweiz. Bericht der Fachkommission „Prävention und Gesundheitsförderung“ zuhanden des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI). 08.06.2006, Tabelle 9, S. 13 f. – Mit Mail vom 27.4.07 hat Dr. S. von Greyerz, Leiterin Sektion Strategie und Gesundheitspolitik CH, BAG, darauf hingewiesen, dass die in der Tabelle enthaltenenen Aussagen zu den Zwecksteuern „nicht ganz korrekt (sind), da nur bei der Alkoholsteuer ein Teil der Erträge (Alkoholzehntel) in die Prävention investiert wird (…)“. Zudem sollte man „auf Wunsch des Bundesamtes für Justiz bei der Tabakabgabe nicht mehr von einer Lenkungsabgabe, sondern von einem Tabakpräventionszuschlag sprechen, ebenso wird nun auch der Beitrag gemäss Art. 20 KVG als KVG-Prämienzuschlag bezeichnet.“
² Ebenda, Tabelle 10, S. 14.
³ Es werden nur die effektiven Aufwendungen für Präventionsmassnahmen aufgeführt. Im Gegensatz dazu umfassen die Daten der Finanzstatistik der öffentlichen Haushalte des BFS auch die Verwaltungskosten (Total 2004: CHF 62.4 Mio).
⁴ Ohne Aufwendungen für die Sportförderung und die Beiträge an Jugend+Sport.
⁵ Die Daten der Finanzstatistik der öffentlichen Haushalte des BFS werden auf der Grundlage veralteter Konzepte erfasst und ventiliert. Subsidiarität und Föderalismus erschweren die Datenanalyse zusätzlich.